Kuva: Tsunami Green Pexels

llmiö, jota emme tunne, emmekä osaa kunnolla hallita

Yhteiskunta on monimutkaistunut valtavasti viime vuosikymmenien aikana. Eikä mikään viittaa siihen, että monimutkaistuminen olisi vähenemään päin. Monimutkaistumisen taustalla on monenlaisia syitä. Yhteiskunnassa on saatavilla enemmän tietoa kuin koskaan. Osaltaan tämä tiedon ylitulva johtaa haasteisiin erottaa relevantti tieto vähemmän tärkeästä tiedosta. Toisaalta väärää ja valheellista tietoa voidaan käyttää tarkoituksellisesti vaikuttamaan ihmisten mielipiteisiin ja käyttäytymiseen. Lisäksi tietoturva- ja kyberuhat siinä missä dis- ja misinformaatio haastavat yhteiskunnan toimintaa. Populismi on nostanut päätään ja muuttanut monessa maassa poliittisen järjestelmän toimintaa sekä osaltaan heikentänyt kansalaisten luottamusta poliittiseen päätöksentekoon ja -tekijöihin.

Kauppaa käydään yhä enemmän yli maan rajojen. Tuotanto ja pääomat liikkuvat ja ne ovat entistä vähemmän sidottuina tiettyihin alueisiin. Myös esimerkiksi tekoälyn kehittyminen muuttaa yritysten toimintatapoja ja työntekijöiden tarvetta. Teknologian kehittyminen on muuttanut toimintatapojamme niin vapaa-aikana kuin työssämme. Ympäristöongelmat ovat kasvaneet, eivätkä ongelmat tunne maarajoja. Kansainväliselle yhteistyölle ja sääntelylle on tältä osin yhä suurempi tarve.

Yhteiskunnan monimutkaistuminen on synnyttänyt uusia ja moninaisia yhteiskunnallisia ongelmia, joita on usein ratkottu lainsäädäntöä muuttamalla ja luomalla kokonaan uutta lainsäädäntöä. Toisaalta sääntelyn ja lainsäädännön määrän kasvu ei ole millään muotoa ongelmatonta yhteiskunnassa. Voidaan todeta, että paradoksaalisesti yhteiskunnan monimutkaistuminen on johtanut lainsäädännön määrän lisääntymiseen ja monimutkaistumiseen, mikä on osaltaan lisännyt yhteiskunnan monimutkaistumista.

Mitä tarkoittaa lainsäädännön monimutkaistuminen? Miten se näkyy käytännössä? Ensinnäkin lainsäädännön määrä on kasvanut kaiken aikaa. Toiseksi lainsäädäntöön tehdään jatkuvasti ja yhä useammin muutoksia, jotka johtavat lainsäädännön määrän kasvamiseen ja monimutkaistumiseen yksittäisenkin lain tasolla. Lisäksi lainsäädännön keskinäisriippuvuus on kasvanut, mikä johtaa yhä enemmän epäselvään tilanteeseen lainsäädäntöä sovellettaessa. Lainsäädännön aiheuttamat kustannukset kansalaisille ja yrityksille kasvavat lainsäädännön määrän ja monimutkaistumisen myötä, vaikka monenlaisia säädösten keventämishankkeita onkin pyritty toteuttamaan.

Voimassa olevan lainsäädännön krooninen muutostiheys on erittäin haitallinen ilmiö, koska lainsäännön jatkuva muuttaminen ei ylläpidä pysyvyyttä sääntelyn kohdealalla. Lakien pysyvyyttä pidetään edelleen yhtenä tärkeimpänä lakien ominaispiirteenä. Kun lait eivät pysy vakaina, yksittäisten kansalaisten, kotitalouksien, yritysten, toimeenpanoviranomaisten ja tuomioistuinten oikeudellinen asema on jatkuvassa muutostilassa. Ihmiset joutuvat tällöin koko ajan varautumaan muutoksiin ja usein pidättäytymään itseään hyödyttävien oikeustoimien tekemisestä, koska he eivät voi olla varmoja toimiensa oikeudellisuudesta sääntelytilanteen ollessa epäselvä. Julkisoikeudellisten toimijoiden, kuten kuntien ja toimeenpanoviranomaisten, lakisääteisten velvoitteiden täyttäminen hidastuu ja vaikeutuu, kun organisaatioiden resursseja joudutaan kuluttamaan uusien lainsäädäntömuutosten omaksumiseen ennen kuin edellisiäkään muutoksia on kunnolla opeteltu.

Lainsäädännön ja sääntelyn monimutkaisuutta on tutkittu jonkin verran määrällisesti analysoimalla suuria lainsäädännöllisiä tekstiaineistoja koneellisesti (voluminous datasets through machine learning techniques) erotellen aineistoista kompleksisen lainsäädännön rakenteellisia (esim. säädöshierarkia ja oikeusnormilauseiden määrä), kielellisiä (miten oikeusnormilauseita on muotoiltu) ja keskinäisriippuvuutta (esim. kohdistuvatko eri säädökset saman asian sääntelyyn tai pitääkö eri säädöksiä soveltaa yhdessä johonkin tiettyyn asiaan) kuvaavia tekijöitä. Näitä piirteitä laskemalla on voitu (tai yritetty) määritellä sääntelyn tai lainsäädännön kompleksisuuden tai monimutkaisuuden astetta. Näiden tutkimusten ongelmana on, että ne tarkastelevat kompleksisuutta ainoastaan numeerisena ja rakenteellisena ilmiönä jättäen huomioimatta monet kompleksisen sääntelyn ja lainsäädännön laadulliset ja lainopilliset haasteet. Toisaalta teoreettisempia analyysejä sääntelyn ja lainsäädännön kompleksisuudesta on kritisoitu puolestaan empirian puutteesta ja vaikeudesta mitata teoriakirjallisuudessa esitettyjä oletuksia.

Jotta sääntelyn monimutkaistumiseen ja sen aiheuttamiin haittoihin voitaisiin puuttua, meidän tulisi kyetä paremmin mittaamaan ja arvioimaan lainsäädännön tilaa – monimutkaisuutta, ymmärrettävyyttä, noudattamisen kustannuksia ja oikeudellista hyväksyttävyyttä. Sääntelyn monimutkaisuuden tutkiminen edellyttääkin monipuolisempaa järjestelmätason (systemic level) ja oikeusnormilausetason (rule level) analyysiä, jolloin sääntelyn tai lainsäädännön monimutkaisuutta arvioitaessa niin sääntelyn rakenteelliset, kielelliset, taloudelliset kuin oikeudellisetkin piirteet tulevat huomioiduksi.

Järjestelmätason osatekijöinä voidaan tunnistaa ensimmäiseksi sääntelyn määrä. Liian suuri säädösmäärä vaikeuttaa tapauksen kannalta merkityksellisen lainsäädännön tunnistamista lisäten samalla soveltamistilanteissa riskiä eri säädösten välisistä ristiriitaisuuksista. Toiseksi lainsäädäntö saattaa olla pirstaloitunut useille eri hallinnon tasoille, jolloin lainsäädännön soveltamisessa joudutaan selvittämään, miten toimivalta tietyllä sääntelyalalla jakautuu eri toimijoiden välillä ja mitä erityyppisiä säädöksiä, kuten direktiivejä, lakeja tai asetuksia alalla on. Kolmantena osatekijänä on lainsäädännön muutostiheys. Mitä useammin erilaisia oikeusnormilauseita joudutaan muuttamaan ja korvaamaan sitä vaikeampaa on tunnistaa toiminnan kannalta merkityksellinen sääntely. Järjestelmätason viimeisenä tekijänä on huomioitava vielä lainsäädännön sisäinen yhdenmukaisuus. Lainsäädännön on oltava yhteensopiva vallitsevan oikeusjärjestyksen kanssa sekä vastattava perustuslaissa, EU-oikeudessa ja kansainvälisissä sitoumuksissa asetettuja vaatimuksia. Tämä ei kuitenkaan aina onnistu ja siksi lainsäädännön välisten ristiriitojen (lex superior, lex posterior ja lex specialis) ratkaisumekanismit ovat tärkeitä lainsäädännön monimutkaisuuden hallinnassa.

Normilausetason osatekijöitä ovat puolestaan ensimmäiseksi säännösten liiallinen laajuus ja yksityiskohtaisuus. Monimutkainen säännös on usein liian pitkä sisältäen samalla liian monia tulkinnassa huomioon otettavia asioita. Toiseksi säännös voi olla sisällöltään niin tekninen, että sen ymmärtäminen edellyttää sekä oikeudellista että muuta alan osaamista. Tällöin säännöksen sisältö ei tietenkään avaudu kaikille ihmisille, vaan vain tietylle erityisen koulutuksen tai kokemuksen omaavalla ryhmälle. Kolmanneksi säännöksen monimutkaisuuteen vaikuttaa usein, onko lause mahdollista lukea itsenäisenä säännöksenä vai tarvitseeko sen ymmärtäminen ja tulkinta säännöksen lukemista yhdessä muiden säännösten kanssa. Esimerkiksi jonkun laissa olevan säännöksen sisällön selvittäminen voi edellyttää muissa laeissa olevien lainkohtien sisällön tuntemista tai lause on luettava yhdessä sen sisältöä tarkentavan alemmalla tasolla olevan asetuksen tai viranomaismääräyksen kanssa. Lopuksi normilausetason haasteena on optimaalisen sääntelytarkkuuden mitoittaminen, eli kuinka täsmälliseksi tai joustavaksi säännös on tarkoituksenmukaista muotoilla.

Tietämys lainsäädännön monimutkaisuudesta ja sen aiheuttamista vaikutuksista on Suomessa – mutta maailmallakin – heikkoa ja asiaa on tutkittu vähän. Tutkimusta tarvittaisiin eri teemoista, jotta ymmärtäisimme paremmin lainsäädännön synnyttämiä vaikutuksia. Osa tutkimusteemoista olisi helppo toteuttaa, kuten lainsäädännön muutosnopeuden selvittäminen. Osa tutkimuksista vaatisi vastaavasti enemmän aikaa ja resursseja, kuten lainsäädännön ymmärrettävyyden tutkiminen.

Lainsäädännön laadun parantaminen tilanteessa, jossa sekä yhteiskunta että lainsäädäntö monimutkaistuvat, vaatii tuekseen kokonaisvaltaista säädösjohtamista. Lainvalmistelun laadusta ja siten myös lainsäädännön laadusta huolehtiminen vaatii osaltaan huolehtimista lainvalmisteluresursseista, riittävistä aikatauluista, lainvalmistelijoiden osaamisesta ja tiimimäisestä valmistelusta. Hallituksilla tulisi olla kyky arvioida, kuinka paljon laadukasta lainvalmistelua voidaan toteuttaa hallituskauden aikana olemissa olevilla resursseilla, kun samalla huomioidaan kansainvälinen paine kansalliseen sääntelyyn esimerkiksi EU-sääntelyn myötä. Lainsäädännön laadun kannalta säädöshuoltoon tulisi kiinnittää enemmän huomiota, vaikka poliittisesti se ei näyttäydykään houkuttelevalta eikä äänestäjiä kosiskelevalta toiminnalta.